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红十字会“去行政化”未直接列入改革方案

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  点睛

  10月中旬,中国红十字会总会公开选拔干部,拉开酝酿一年多的改革序幕。

  中国红十字会作为国家发改委社会领域综合改革唯一试点的社会组织,其改革格外受到瞩目。

  社会组织改革也是转变政府职能,打造服务型政府的措施之一,改革意义重大。

  中国红十字会作为副部级单位,列为中央财政一级预算单位,它的改革“试水”也将对其他类似组织起到借鉴作用。

  10月中旬,中国红十字会总会第二次向社会公开选拔部分领导干部。

  与第一次公选的4位中层干部相比,这次职位数量共12个,范围也更广,包括总会的部长、处长等核心岗位,还包括多个直属单位的高级管理人员。

  其中,“组织宣传部部长”一岗,备受关注。不仅是部门正职,而且主管公共关系和红十字品牌管理。这个职位对饱受“郭美美”网络事件影响的红十字会来说,尤为重要。

  这次人事公选,是红十字会9月末公布六大改革方面的其中一个,人力资源改革。

  在持续一年的红十字会改革的争议中,“去行政化”是舆论最为关注的焦点之一。这次对外招聘,也是红总会破除行政编制限制,增加实干人才的一个举措。

  舆论倒逼

  郭美美事件,引发中国慈善公益领域的信任危机;同时揭开中国慈善公益体制中“行政化”和“政府主导”的积弊。

  去年6月,“郭美美炫富事件”将中国红十字会拉向舆论漩涡。

  “毫无公信力”、“劝捐积极但善款从不公开透明”……短短一个月时间,这些公众的质疑从红十字会蔓延到所有官办慈善机构,引发整个中国慈善公益领域的信任危机。

  今年10月中旬,中国慈善总会有关负责人回顾当时的危机时说,受到个别舆论引导,部分社会公众的捐赠热情一度下降,影响了慈善组织的募捐工作。

  据民政部中民慈善捐助信息中心数据显示,当年6至8月,全国慈善组织共接收捐赠8.4亿元,与同年3至5月的62.6亿元相比,降幅达86.6%。

  另外,2011年,全国红十字会系统接收捐赠28.67亿元,与2010年该系统接收67.29亿元社会捐赠相比,降幅近6成(57%)。

  去年10月10日,国家人口计生委原副主任赵白鸽,当选中国红十字会常务副会长。她一上任就表示,红会改革,增加透明度,重塑形象。

  “舆论倒逼”,是社会各界对红十字会改革的直观感受。

  同时,在很多学者和政策界人士看来,“郭美美事件”揭开了中国慈善公益体制中“行政化”和“政府主导”的积弊。

  中国红十字会总会拥有副部级行政级别,列为中央财政一级预算单位。

  与之相应,遍布全国省、市、县的各级红十字会,均被纳入行政或事业编制,接受全额财政拨款,负责人多由同级政府任命,在编工作人员享受公务员待遇,参公管理。

  红会内部人士称,多年来,“参公管理”确实造成红会系统的“官僚化”倾向,组织缺乏活力,应急救护、人道救助等核心业务,存在压力和动力不足问题。

  中国社科院社会政策研究中心副主任杨团说,“郭美美事件”让人们更加明白,慈善的体制和机制必须变革,不变革无路可走。

  今年北京7·21特大暴雨,红十字会再次接受公众的检验。

  然而,募捐仍不顺利。

  北京一家企业号召员工向红十字会捐款,两天时间,只有几人捐款。尽管捐款绝对总额超过千万,但是绝大多数捐款来自机关事业单位和大型国有企业,以及其他省市的红十字会。

  对于7·21暴雨募捐,网络上甚至出现“捐你妹”这样的调侃。

  “捐你妹”,体现出公众对整个“官办”慈善的信任崩塌。作为“官办慈善”的代表,中国红十字会如何重拾公众信任,成为改革路上最紧迫的任务。

  “绝大多数怕改革”

  红十字会改革与发展课题组组长杨团说,改革阻力很大,推进维艰。特别是“去行政化”的体制改革,“要侵犯太多人的既得利益”

  今年7月10日,国务院印发《关于促进红十字事业发展的意见》,明确中国红十字会是法定机构,是人道领域的政府助手,进一步提出各级政府应“着力推进红十字事业改革创新”。

  国家《意见》的发布,意味着中国红十字会的改革方案,已经获得政府高层认可,即将启动全面改革进程。

  而《意见》背后,是公众呼声、专家意见,中国红十字会与政府,总会与地方红会,地方红会与当地政府之间长达10个月的“谈判”和博弈。

  去年11月初,赵白鸽邀来中国社科院、国务院发展研究中心和北大、清华、北师大的20多位学者,组建“中国红十字会改革与发展战略课题组”。

  身为课题组组长,杨团说,改革阻力很大,推进维艰。特别是“去行政化”的体制改革,“要侵犯太多人的既得利益”。

  杨团介绍,在红十字系统内部,从总会到地方红会,“绝大多数怕改革,怕摘掉公务员的帽子”。

  据统计,截至2011年,中国红十字会系统编制工作人员为11228名。

  除了中国红十字总会是副部级社会组织外,各省、市、县、乡镇的红十字会,均纳入行政或事业编制,接受全额财政拨款。负责人由同级政府任命,在编工作人员享受公务员待遇,也就是“参公管理”。

  课题组曾提出,从基层红十字会和行业红会开始,逐步与行政脱钩;剥离红十字会的日常慈善功能,将公募权转交基金会;红会的组织体系应是协同、垂直管理,既要保持地方红会的独立性,又要加强红总会对地方红会的治理和指导。

  但这个改革方案,首先在红十字会内部,就引起很大争议。

  业内人士甚至指出,改革是红十字总会“一头热”,地方红会的危机感并不强。

  9月份,红十字会计划先找8个省级红会做改革前的评估,然后从8个省里找试点。当时主要靠地方红会自己报名,而后来,主动报名接受诊断评估的省级红会寥寥。

  最近,中国红十字会总会运用公招和外聘等形式,公选干部。但多数地方红会仍未突破“编制”,长期以来“只能有多少人干多少活”。

  另外,有地方红十字会虽也在探索扩充人员,但招聘的人员与编制人员之间采取“双轨制”管理,招聘人员的劳动合同需一年一签,工资、户口、加薪、未来晋升空间等问题,与在编人员有很大差别。

  最终,“去行政化”,并未直接列入中国红十字会的改革任务中。

  “改革需要勇气,需要时间,更需要技巧”,杨团解释。即将开始的红十字改革,选择的是“曲线路径”和“双轨制”。

  在最新一版改革方案中,财务上将政府拨款与捐赠收入分离,捐赠收入对公众公开;在人事上,加强志愿者建设和外聘无编制人员,降低体制内人员的份额,同时加强基层选举,弱化政府任命。

  国际诊断

  中国红十字会主动参加国际红十字和红新月组织的组织能力评估,为改革“把脉”,结果暴露出中国红会几大问题

  “去行政化”推不下去,只能绕道。

  今年8月,中国红十字主动接受国际红十字会和红新月会国际联合会的组织能力评估,意图为改革提供诊断。

  这种被称为OCAC(国家红会组织能力评估与认证程序)的评估(诊断)体系,主要内容是考察红十字会的生存能力、执行能力、发展能力、资源动员能力和组织治理能力,评价指标多达495个。

  据赵白鸽介绍,评估结果暴露出中国红会存在四个比较大的问题:一是红十字系统的治理结构不畅;二是工作效率不高;三是对志愿者的管理不畅;第四是宣传倡导不够。

  这四大问题涉及中国红十字会内部治理结构、志愿者管理、信息化、人力资源、风险防控等方面的问题。

  赵白鸽说,评估中有一个题目:“红十字会对于代表最脆弱人群的意愿表达做得如何?”非常遗憾中国红十字会这条打的是“A”,属于比较差的那一档。

  这些问题为改革提供了一些方向。

  赵白鸽表示,中国红十字会未来有六大改革任务:调整战略定位,整顿治理结构,建立专业服务的人才队伍,邀请社会中立人参与对红十字工作的监督与评估,加强红十字会的财务管理和品牌管理。

  其中,赵白鸽特别强调,红十字会要围绕紧急救援、应急救护和人道救助三大核心业务,做专业化公共服务和人道关怀平台。

  引入社会监督也是改革的重点。赵白鸽说,引入社会监督,红十字会改革要建立透明的信息披露体系,把红会做的事情一件件准确地说出来。另一个是决策和评估体系当中必须真正寻找独立的人参与到这个机构,代表中立的观点进行评估。

  破题社会组织改革

  甚至包括工、青、妇这类的“政府”社会团体今后也需要改革。红会改革,是在为中国社会组织改革和慈善公益体制改革探路

  今年2月15日,国务院常务会议通过了国家发改委提交的2012年综合配套改革重点方案,其中,社会组织改革单列一条。中国红十字会作为惟一的社会组织,入列国家社会领域综合配套改革的试点单位。

  在国务院相关经济体制改革的意见中提出,发展扶持社会组织,建立健全政府向社会组织购买服务制度,开展社会组织改革试点。

  7月11日,国务院印发《关于促进红十字事业发展的意见》进一步明确要求,在有条件的地方红十字会开展社会组织改革试点。

  “不接地气儿,是不少官办社会组织的通病。”红十字会总会有关负责人说,中国红十字会的改革,不仅关系到自身的成败,也是中国社会组织改革的一次“投石问路”。

  中国红十字会副会长郭长江也表示,以往由政府承担的很多社会事务,要由包括公益组织在内的社会团体来承担。承接这些任务的社会组织也必须改革创新,加强能力建设。

  与红十字会类似,有政府背景的社会组织,甚至包括工、青、妇这类的“政府”社会团体今后也需要改革。杨团认为,红会改革,是在为中国社会组织改革和慈善公益体制改革探路。

  在上述负责人看来,作为国家运行的政府、市场、社会三个支点之一,社会领域的改革远远滞后,亟待发力并破题。“红十字会作为一个既遵循国际人道主义原则,又有中国特色的社会组织,其改革,有着无可替代的示范意义”。

  作为社会组织,这位负责人明显感觉到红十字会与政府机构的不同。他说,无论是在国家机关,还是在央企,都有一套固定的工作程序,比较严格的层级要求,但在红十字会内部,还能明显感受到社会组织的灵活性。“社会组织要应对千变万化的社会环境,如果有紧急重要的情况,每一个基层的工作人员,都能够直接找到我们的会长或副会长。”

  目前,赵白鸽和中国红十字会的主要负责人,率队分赴全国各省,与地方政府和地方红会反复沟通,遴选红十字配套改革的试点省份。

  初步确定,首批试点的省级红会,将有4-5个,既有东部省份,也在考虑西部省份;试点若顺利,改革范围将逐步扩大。

  至今,具体的改革步骤,仍在中国红十字会总会、地方红会、地方政府与国家发改委之间,反复地“磨”。

  向政府收费

  政府向社会组织购买服务,而红十字会只是参与竞争的“选手”之一,红十字会要继续争取政府的资金支持,必须增强服务能力

  国务院《意见》提出,“逐步增加对红十字事业的经费投入,建立并完善政府向包括红十字会在内的社会组织购买服务制度”。

  显然,政府购买是针对所有社会组织,而红十字会只是接受遴选的“选手”之一,红十字会要继续争取政府的资金支持,必须增强服务能力。

  应急救护,目前是红会的三大核心业务之一。

  而据数据显示,欧美国家,50%左右的公众掌握基本应急救护技能,在我国,这个比例低至不足1%。不少偏远城市、乡镇,群众接受急救培训的比例,更是低至零。

  中国红总会赈济救护部部长王平很了解国际上对红十字应急救护培训的通行“消费”方式,主要是政府购买服务,募集社会资源,受训者个人支付一定的培训成本。

  9月7日,他摊开双手,苦笑着说,在中国现实的舆论环境下,红会服务不收钱还被骂得要死,服务货币化改革何以推进?

  北京红会应急救护培训中心的一位工作人员说,数年前,红十字应急救护培训曾有一个成本价的收费标准,经物价局正式批准的。后来,红十字会应急培训中心成为财政全额拨款的事业单位,收费标准也已废止。

  兼任北京红十字会会长的北京市副市长丁向阳在今年7月的红会半年工作会上说,长期以来,红十字会接受财政拨款,工作人员列入公务员编制,被公众视为“官办慈善”的代表。“实际上,红十字会和委办局不一样,没权,也没钱,只有伤痛的心一片空白。”

  丁向阳坦言,“虽然我们有中国国情,但红十字会要发展,就要找准自己的定位。如果红会组织像委办局,我觉得不对。”

  8月2日,国新办新闻发布会上,赵白鸽说中国红十字会很可能会成为中国社会领域改革的“先烈”,几轮问题过后,“先烈”一词改成了“失败”。

  红十字会内部人士说,上述语言的转换,是赵白鸽对改革前路的真实心态呈现。但她同时又说,改革势在必行,不改革,红十字会将“被淘汰”。